El Plan Colombia, lanzado formalmente en 1999, fue una iniciativa de seguridad y cooperación bilateral entre Colombia y Estados Unidos que trascendió su retórica inicial contra el narcotráfico. Desde su concepción, estuvo profundamente entrelazado con los intereses geoestratégicos estadounidenses de consolidar su influencia en América Latina, controlar rutas logísticas y asegurar el control de los vastos recursos naturales colombianos.
Financiada mayoritariamente por Estados Unidos, se trató de una política que trascendió su narrativa oficial de iniciativa bilateral contra el narcotráfico para erigirse como un complejo andamiaje de injerencia en la región andina. Hay evidencias de cómo, bajo el paraguas de la "guerra contra las drogas" y posteriormente contra el "terrorismo", Estados Unidos consolidó una presencia militar y una influencia política que sirvió a sus intereses hemisféricos, con consecuencias profundas y ambivalentes para la nación sudamericana.
GÉNESIS: CRISIS Y CONTRAINSURGENCIA
A finales de la década de 1990 Colombia reunía una "tormenta perfecta": crecimiento exponencial de cultivos de coca, debilidad institucional, expansión de las FARC y el ELN. El 13 de septiembre de 1999, el presidente Andrés Pastrana envió al Congreso el "Plan Colombia, Plan de Paz, Prosperidad y Fortalecimiento del Estado", documento que pedía 7 mil 500 millones de dólares en tres años y que incluía "desarrollo alternativo, reforma agraria, protección de derechos humanos y negociación con la guerrilla".
Sin embargo, la propuesta colombiana original apenas recibió respaldo externo, mientras la versión original asignaba el 55% del presupuesto a desarrollo social, la versión aprobada por Washington destinó el 78% a las fuerzas armadas y policía, convirtiéndolo en un plan de guerra disfrazado.
El 19 de enero de 2000, el presidente Clinton anunció un paquete de 1.300 millones de dólares centrado en "equipar tres batallones de contraguerrilla y adquirir 63 helicópteros UH-1N". El Congreso estadounidense aprobó la iniciativa el 30 de junio de 2000 con la condición de que se desplazara el énfasis inicial colombiano y la firma del "Acta de Bogotá" –el 6 de octubre de 2000– selló una alianza en la que Estados Unidos proporcionaría "asistencia, inteligencia y doctrina; Colombia, territorio y mano de obra", como lo describe el profesor de la Universidad Pedagógica Nacional de Colombia, Renán Vega Cantor.
Este giro respondió a intereses estratégicos de Estados Unidos tras la Guerra Fría. En el 2000, Amnistía Internacional se opuso al programa de ayuda militar para Colombia porque, como eventualmente ocurrió, escalaría el conflicto armado y la crisis de derechos humanos. Pero el Pentágono y el Departamento de Estado redefinían la insurgencia colombiana como "narcoterrorismo", vinculando la lucha antidrogas con la contrainsurgencia. El objetivo no era solo reducir la cocaína, sino neutralizar movimientos que desafiaban el orden neoliberal y asegurar el acceso a recursos estratégicos en una región clave para la seguridad energética y logística de Washington.
La dualidad quedó registrada y, mientras el discurso interno hablaba de "paz con desarrollo social", el programa externo era de "seguridad hemisférica". La geoestrategia era implícita: Colombia "comparte frontera con Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador, actúa como puente hacia el Canal de Panamá y posee cuencas petroleras, minas de oro, níquel, coltán y una biodiversidad que contiene entre el 10 y 15% de las especies mundiales".
FASE I: MILITARIZACIÓN Y EFECTO REBOTE
La primera fase del Plan Colombia, que coincidió con los gobiernos de Pastrana (hasta 2002) y el primer mandato de Álvaro Uribe (2002-2006), se ejecutó bajo la doctrina de la "guerra contra las drogas" y, tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, se reenmarcó rápidamente dentro de la "guerra global contra el terrorismo" y la política uribista de "Seguridad Democrática".
Entre 2000 y 2003 el flujo de ayuda de Washington alcanzó los 2 mil 500 millones de dólares, convirtiendo a Colombia en "el tercer receptor mundial de ayuda militar después de Israel y Egipto". El núcleo operativo fue la creación del Comando Conjunto de Acción Contra las Drogas (JACD) y el despliegue de "600 asesores estadounidenses que, bajo inmunidad diplomática, entrenaron a 26 mil soldados en doctrina de contrainsurgencia". El grueso del esfuerzo bélico lo asumió Colombia, con un costo social devastador, debido al fuerte desequilibrio entre la intensidad del uso de la fuerza y las alternativas de vida para las comunidades.
Se dotó a las Fuerzas Militares Colombianas de helicópteros Black Hawk y Huey, equipos de inteligencia y entrenamiento por parte de asesores estadounidenses. La herramienta más visible fue la campaña de fumigación aérea con glifosato sobre cultivos de coca, una política que, según documentos oficiales, buscaba reducir la oferta de cocaína en su origen.
El Plan Patriota (2003-2006) desplegó 18 mil hombres en el sur del país, zona rica en petróleo (Putumayo, Caquetá, Guaviare) y en reservas de uranio y oro. Los resultados inmediatos fueron militares: en 2004 las FARC perdieron la "Zona de Distensión" y 17 frentes; la superficie cultivada bajó de 163 mil hectáreas (ha) en 2000 a 86 mil en 2005. Sin embargo, el éxodo campesino generó 2,9 millones de desplazados entre 1999 y 2005, la mayor crisis humanitaria del hemisferio occidental, según informes de prensa. La seguridad en las principales carreteras y ciudades mejoró notablemente, lo que se tradujo en un aumento de la confianza inversionista.
Según el mismo informe de la Defensa colombiana, entre 1999 y 2006 murieron 10 mil 789 militares y policías en combate; y 39 mil 492 civiles fueron asesinados por fuerzas militares y paramilitares aliadas. La violencia no solo no disminuyó, sino que se reconfiguró porque los paramilitares, con apoyo estatal, expandieron su control territorial, especialmente en zonas ricas en petróleo, carbón y biodiversidad.
En cuanto al objetivo declarado —la reducción del narcotráfico—, el fracaso fue evidente. Los cultivos de coca siguieron una trayectoria en "W", es decir, cayeron inicialmente por la fumigación aérea, pero se recuperaron cuando los campesinos adaptaron sus técnicas. Cultivos lícitos fueron envenenados, se afectó la salud de las comunidades rurales y ecosistemas frágiles fueron dañados. Para 2006, Colombia seguía siendo el mayor productor mundial de cocaína, pese a la inversión masiva en erradicación forzosa.
Los cultivos reaparecieron en zonas de selva nublada y la coca se industrializó, la producción pasó de 370 toneladas de clorhidrato en 2000 a 640 toneladas en 2006 y el precio "cayó 27% en las calles de Nueva York". Seis años después del inicio del Plan Colombia, el zar de la droga, John Walters, se vio forzado a silenciosamente admitir en una carta al Senado que en los Estados Unidos el precio de la cocaína había bajado, el flujo de droga hacia ese país había aumentado, y la pureza incrementado.
Estados Unidos consolidó presencia al obtener concesión para usar las bases de Tres Esquinas, Apiay y, desde 2009, Palanquero, "la más grande de Sudamérica, con capacidad para operar aviones AWACS y bombarderos B-52". Los cables diplomáticos filtrados por Wikileaks (2010) revelan que la Fuerza Aérea estadounidense valoraba Palanquero como "plataforma para contingencias regionales", es decir, "para vigilar Venezuela y la cuenca amazónica".
Entre 1999 y 2004, 37 mil oficiales colombianos fueron formados en programas de Estados Unidos, muchos en la antigua Escuela de las Américas, vinculada históricamente a violaciones de derechos humanos. Este proceso consolidó un modelo de seguridad basado en la represión, no en la gobernabilidad democrática.
La política de "Seguridad Democrática" de Uribe, apoyada por el Plan, priorizó el golpear a la guerrilla, lo que en la práctica condujo a un dramático aumento de las violaciones de derechos humanos, incluyendo ejecuciones extrajudiciales (falsos positivos) y una profundización del desplazamiento forzado interno, uno de los más altos del mundo. La paz y el desarrollo social, pilares de la versión original del Plan, quedaron subordinados a una victoria militar que consolidó el control geoestratégico estadounidense sobre el territorio, particularmente en áreas ricas en recursos como Putumayo y Arauca.
FASE II: TERRITORIALIZACIÓN Y EXTRACTIVISMO
La segunda fase, conocida como "Plan Colombia II" o "Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y del Desarrollo Social 2007-2013 (EFDDS)", buscó corregir los errores de la primera etapa mediante un enfoque más "integral". Entre el segundo mandato de Uribe y la mayor parte del gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2018), hubo un "reenfoque táctico", aunque manteniendo los objetivos geoestratégicos de fondo, debido a la creciente evidencia del fracaso de las fumigaciones y las denuncias por violaciones de derechos humanos.
Esta fase estuvo marcada por dos factores clave:
- La profundización de la presencia militar estadounidense a través del acuerdo que concedió a Estados Unidos el uso de siete bases militares en Colombia en 2009. Este acuerdo, formalizado bajo el paraguas del Plan Colombia II, fue ampliamente interpretado como una estrategia para proyectar poder en la región, especialmente para contrarrestar la influencia del gobierno de Hugo Chávez en Venezuela.
- El inicio de los diálogos de paz entre el gobierno de Santos y las FARC en 2012 añadió una nueva dimensión. Estados Unidos, si bien apoyó formalmente el proceso, mantuvo una agenda de seguridad centrada en el narcotráfico, asegurando que la desmovilización de la guerrilla no significara un vacío de poder que afectara sus intereses.
Durante este período, Estados Unidos redujo su financiamiento directo a 4 mil 900 millones de dólares, pero mantuvo su influencia mediante asesoría, inteligencia y cooperación técnica. La ayuda comenzó a orientarse más hacia la consolidación territorial, el fortalecimiento institucional y la erradicación manual de cultivos, bajo programas como la "Estrategia de Consolidación Integral de la Macarena".
La novedad fue el Plan Nacional de Consolidación Territorial que consistió en unos 100 municipios priorizados por su "valor estratégico"; esto se traduce en minas de carbón en Cesar, yacimientos de níquel en Montelíbano (Córdoba), uranio en Santander, biodiversidad en Chocó y reservas hídricas en la Sierra Nevada. Dicho programa desplegó el Centro de Coordinación de Acción Integral acompañado de entes estadounidenses como Usaid, DEA y militares que combinaban fumigación manual, regalías mineras y licencias de exploración.
Entes como la Usaid optaron por trabajar con un criterio de "corredores económicos" que tomaban en cuenta las zonas que poseen condiciones agrícolas favorables, proximidad a centros urbanos, de infraestructura y de comercialización; mientras dejaron de operar en zonas con una mayor concentración en la producción de cultivos ilícitos.
Colombia abrió vastas extensiones de tierra para la explotación minera. Para 2013, se abrieron 40 millones de hectáreas de tierra para la exploración y extracción de minerales, y el país incrementó los títulos mineros de 2 mil 965 en 2002 a 9 mil 426 en el año 2012. Según la minera canadiense Montauk Metals Inc. (anteriormente Galway Gold Inc.), en el período comprendido entre los años 2002 y 2010, el capital extranjero en Colombia aumentó de 466 millones de dólares a 4 mil 500 millones de dólares. Gran parte de este incremento estuvo relacionado con la minería. En el período comprendido entre los años 2006 y 2010, la producción de oro aumentó un 340%.
Esta fase comenzó con la expansión militar en 53 regiones de importancia estratégica donde operaban grandes empresas como BP, Repsol y Harken Energy, y la creación de dos batallones para proteger a las empresas mineras y energéticas. Durante este periodo, más de 9 mil títulos mineros fueron adjudicados, incluyendo parques nacionales y reservas indígenas, en lo que un ministro de Minas y Energía más tarde llamó una "piñata de concesiones mineras".
Los resultados fueron mixtos. Por un lado, la capacidad militar de las FARC se redujo en un 68% entre 2002 y 2014. Los homicidios bajaron de 28 mil 837 en 2002 a 12 mil 673 en 2015, y los secuestros de 2 mil 882 a 210 en el mismo periodo. Pero las tasas de violencia seguían entre las más altas del mundo, y delitos como la extorsión se triplicaron (de 2 mil 83 casos en 2002 a 5 mil 304 en 2015).
En 2008 se conoció el caso de 19 jóvenes del municipio de Soacha y de la localidad de Ciudad Bolívar, en el sur de Bogotá, que habían aparecido en una fosa común en Ocaña, Norte de Santander, tras ser ejecutados y presentados como guerrilleros muertos en combate por parte del Ejército. La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) encontró que, por lo menos, 6 mil 402 colombianos fueron víctimas de muertes ilegítimamente presentadas como bajas en combate –o falsos positivos– entre 2002 y 2008. Se trata de los años en que gobernó Álvaro Uribe.
Por otra parte, la violencia no desapareció sino que se fragmentó. Surgieron las Bacrim y disidencias armadas que tomaron el control de zonas cocaleras y mineras. Por lo que esta fase no buscaba la paz, sino garantizar la estabilidad para la inversión extranjera en sectores estratégicos como la minería y la agroindustria.
El acuerdo de paz con las FARC en 2016 fue presentado como la culminación del Plan Colombia, pero fue posible "a pesar del Plan, no gracias a él". La verdadera paz requiere desmantelar las estructuras económicas que convierten la violencia en un negocio, algo que el Plan nunca abordó.
El éxito militar de la fase I se consolidó en esta etapa, creando las condiciones de seguridad que hicieron posible la negociación. No obstante, el modelo económico extractivista (minero-energético y agroindustrial) se expandió sobre los territorios "recuperados", a menudo en detrimento de las comunidades locales y el ambiente.
La fase II coincidió con el boom de hidrocarburos dado que Colombia pasó de producir 528 mil barriles diarios (2004) a 1 millón 7 mil (2013). La geoestrategia se consumaba: seguridad para las inversiones, inversiones para la seguridad.
Entre 2000 y 2015, Estados Unidos aportó 9 mil 940 millones de dólares, de los cuales el 71% fue a las fuerzas armadas y solo el 29% a programas sociales, restitución de tierras y justicia. El Plan Colombia II, por tanto, puede verse como la fase de institucionalización del control geoestratégico, donde la seguridad lograda permitió la integración económica de estos territorios a dinámicas globales favorables a los intereses de Washington y sus aliados locales.
BALANCE Y DATOS CLAVE
- La inversión total superó los 16 mil 940 millones, convirtiéndolo en la mayor ayuda bilateral a un país latinoamericano en décadas.
- El 72% de los recursos del Plan Colombia se destinaron al componente de apoyo militar y policial mientras que el 28% se destinó a iniciativas humanitarias, sociales y económicas, y a la administración de justicia.
- La superficie cultivada de coca llegó a un pico de 253 mil ha en 2023 tras la suspensión de fumigación aérea por la Corte Constitucional, sin embargo, en 2001 la extensión era de 136 mil 918 ha.
- El Ministerio de Defensa de Colombia contabilizó 25 mil 176 soldados, policías, guerrilleros, paramilitares y miembros de bandas criminales muertos en combate entre 2002 y 2015.
- La Comisión por la Verdad registró 8 millones 775 mil 884 víctimas de cinco violaciones de derechos humanos: homicidios, desaparición forzada, secuestro, reclutamiento y desplazamiento forzado.
- Por lo menos 450 mil 664 personas perdieron la vida a causa del conflicto armado entre 1985 y 2018, 45% de ellos entre 1995 y 2004; y 205 mil 28 víctimas a manos de grupos paramilitares.
- 121 mil 768 personas fueron desaparecidas forzadamente en el marco del conflicto armado, en el periodo entre 1985 y 2016; 52% de ellas a manos de grupos paramilitares.
- 50 mil 770 fueron víctimas de secuestro y toma de rehenes en el marco del conflicto armado entre 1990 y 2018. Entre 1995 y 2004 hubo 38 mil 926 víctimas (77% del total de secuestros) y solo entre 2002 y 2003 fueron 11 mil 643 víctimas (23% del total); 40% de ellos a manos de las FARC.
- Cerca del 80% de personas muertas en el conflicto fueron civiles y el 20% combatientes. Entre 1958 y 2019 se registraron al menos 4 mil 237 masacres, 1.620 de ellas (38%) entre 1998 y 2002.
- Entre 1978 y 2016 hubo por lo menos 8 mil 208 ejecuciones extrajudiciales. Por lo menos 6 mil 402 víctimas, bajo la modalidad de "falsos positivos", ocurrieron entre 2002 y 2008 en 31 departamentos.
Estados Unidos logró convertir a Colombia en su principal aliado militar en la región, con siete bases de acceso facilitado y una política exterior alineada. Pero el Estado colombiano quedó hiper-militarizado y con instituciones civiles débiles, incapaz de garantizar justicia o desarrollo en vastas regiones rurales.
LECCIONES APRENDIDAS
Una estrategia predominantemente militar, aunque pueda producir victorias tácticas, es incapaz de resolver problemas estructurales como el narcotráfico, que tienen raíces socioeconómicas.
La ayuda estadounidense es un instrumento de influencia geoestratégica que subordina los intereses y el bienestar de la población local a los objetivos de seguridad nacional de la potencia donante.
El caso colombiano representa la imperiosa necesidad de que las estrategias de seguridad estén estrechamente ligadas a políticas de desarrollo rural integral, reforma agraria y fortalecimiento de la justicia civil, no solo militar.
La paz duradera requiere abordar las causas que dieron origen al conflicto –desigualdad, falta de presencia estatal integral y disputa por los recursos naturales–, un desafío que la lógica del Plan Colombia, centrada en el control, no estuvo diseñada para resolver.
El mayor reto es construir un modelo de desarrollo autónomo y justo, que no dependa de la lógica de seguridad estadounidense. El Plan Colombia muestra que la "guerra contra las drogas" es una estrategia de apertura económica forzada para la entrega de territorios a multinacionales bajo el pretexto de la "seguridad".
A modo de conclusión:
- El Plan Colombia fue un instrumento de dominación geoestratégica, no una política de desarrollo ni de paz genuina. Se utilizó la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo como justificación principal para una intervención militar masiva.
- Si bien fortaleció al Estado colombiano militarmente y debilitó a las guerrillas, fracasó en su objetivo declarado de reducir el narcotráfico y generó costos tanto humanos como ambientales devastadores, como el desplazamiento masivo y la contaminación por fumigaciones.
- La reorientación hacia la "consolidación" en su fase II no alteró su núcleo estratégico, sino que institucionalizó el control sobre territorios despejados, facilitando un modelo económico extractivista que beneficia a intereses transnacionales.
- Aunque debilitó a las FARC, no construyó Estado ni justicia, sino que permitió la expansión de nuevas formas de violencia criminal al no abordar las causas estructurales del conflicto, como la desigualdad y la tenencia de la tierra.